Infraestrutura: o desafio não é construir mais rápido, mas decidir melhor

 

Por Sergio Leitão, diretor-executivo do Instituto Escolhas

 

Em agosto, o governo federal divulgou a mais recente versão do Plano Nacional de Logística, instrumento destinado a orientar o planejamento da infraestrutura de transportes do país até 2050. Mais do que uma relação de obras e investimentos, um plano dessa natureza deveria nos levar a discutir como o Brasil pretende tomar decisões sobre infraestruturas que irão moldar seu território, sua economia e a vida de milhões de pessoas durante décadas.

Essa discussão se torna especialmente importante diante do ambiente altamente conflituoso em que grandes obras de infraestrutura são realizadas no Brasil. Rodovias, ferrovias, hidrovias, portos e outras estruturas frequentemente despertam reações acirradas e acabam reproduzindo uma oposição que parece ter se tornado uma marca registrada do país: de um lado, os interesses econômicos e a necessidade de desenvolvimento; de outro, os interesses sociais e ambientais e a defesa dos territórios afetados.

O problema é que essa disputa costuma começar tarde demais.

Em vez de discutirmos alternativas, prioridades e consequências das grandes obras no momento em que estão sendo planejadas, deixamos que boa parte desse debate aconteça quando os projetos já estão definidos e chegam à fase do licenciamento ambiental. O licenciamento, então, passa a receber uma tarefa que não deveria ser sua: discutir escolhas estratégicas que deveriam ter sido enfrentadas anteriormente.

Isso é particularmente problemático em um país que reconhecidamente precisa de mais e melhor infraestrutura. O déficit brasileiro é percebido cotidianamente pela população. Está na precariedade do transporte coletivo das grandes cidades, nos gargalos que encarecem o escoamento da produção, na precariedade das redes de comunicação.

Não há, portanto, uma escolha entre desenvolvimento e infraestrutura. O Brasil precisa construir infraestrutura. A questão é outra: como decidir quais infraestruturas construir, onde construí-las, com quais impactos e com que grau de legitimidade social?

Essa pergunta tornou-se ainda mais complexa com a emergência climática. Eventos climáticos extremos, mudanças nos regimes de chuva e alterações na disponibilidade hídrica tornaram mais incertas as condições nas quais as infraestruturas planejadas hoje estarão operando daqui a vinte ou trinta anos. Planejar infraestrutura para 2050, portanto, significa também incorporar a incerteza e construir capacidade de adaptação.

Mas há outra dimensão, talvez ainda mais difícil: grandes obras não atravessam territórios vazios. Elas afetam comunidades, atividades econômicas, modos de vida, patrimônios culturais e relações estabelecidas há gerações. Povos indígenas, comunidades tradicionais, agricultores familiares e populações urbanas precisam fazer parte das decisões que terão consequências sobre suas vidas.

É aqui que aparece um dos maiores desafios do planejamento brasileiro: construir participação social antes que as decisões estejam praticamente tomadas. Participação social não significa que toda comunidade deva possuir poder de veto absoluto sobre qualquer empreendimento, assim como a existência de um interesse público não significa que o Estado ou os agentes econômicos tenham direito a impor unilateralmente qualquer projeto.

A democracia não elimina conflitos. Ela cria mecanismos para que conflitos inevitáveis possam ser processados e para que decisões sejam tomadas com legitimidade. Em muitos casos, será impossível satisfazer todos os envolvidos. Mas existe uma diferença fundamental entre perder uma disputa depois de ter sido ouvido e descobrir que uma decisão foi tomada sem que houvesse uma oportunidade real de influenciá-la.

A legitimidade não nasce da ausência de conflito. Nasce da qualidade do processo pelo qual o conflito é enfrentado. Isso exige tempo. Compartilhar informações, ouvir populações, estudar alternativas, construir consensos mínimos é mais demorado do que simplesmente apresentar um projeto pronto. Mas esse tempo não deveria ser confundido com atraso. O paradoxo brasileiro é que frequentemente tentamos economizar tempo na fase de planejamento para depois perder muito mais tempo no licenciamento, nos conflitos territoriais, nas disputas políticas e na judicialização.

E existe ainda um problema mais profundo: o Brasil vive uma situação de desconfiança recíproca entre os atores envolvidos. Comunidades afetadas frequentemente desconfiam do Estado porque carregam uma experiência histórica de decisões tomadas de cima para baixo, de promessas não cumpridas. Também desconfiam dos agentes econômicos porque sabem que os benefícios de um empreendimento podem ser distribuídos de maneira muito desigual em relação aos seus custos sociais e ambientais. Do outro lado, os agentes econômicos frequentemente desconfiam do Estado. Conhecem a lentidão burocrática, a fragmentação das decisões públicas e a sobreposição de competências.

Diante disso, as empresas procuram maximizar a velocidade quando conseguem abrir uma janela de oportunidade. As comunidades, diante da desconfiança de que serão atropeladas, maximizam sua capacidade de resistência. E o Estado, que deveria construir a confiança necessária para mediar essa relação, acaba muitas vezes administrando um conflito que ele próprio não conseguiu evitar.

É um círculo vicioso.

É nesse ponto que a discussão sobre infraestrutura deixa de ser apenas uma discussão sobre engenharia, logística ou meio ambiente. Ela se transforma numa discussão sobre a qualidade da democracia brasileira. Precisamos de instituições capazes de produzir decisões tecnicamente qualificadas e, ao mesmo tempo, democraticamente legítimas.

O desafio da infraestrutura brasileira não é simplesmente construir mais rápido. É decidir melhor. E decidir melhor não significa necessariamente decidir mais devagar. Significa antecipar conflitos, qualificar informações, discutir alternativas, dar previsibilidade aos agentes econômicos e garantir às populações afetadas condições reais de participação. Pode significar gastar mais tempo no início para economizar muito mais tempo depois.

O verdadeiro desafio colocado pelo Plano Nacional de Logística para as próximas décadas talvez seja não apenas definir quais obras o Brasil precisa construir até 2050, mas construir as condições institucionais para que essas escolhas possam ser discutidas, compreendidas e, finalmente, respeitadas.

A infraestrutura mais importante para o desenvolvimento de um país talvez não seja apenas aquela feita de concreto, aço, trilhos ou asfalto. É a capacidade de uma sociedade tomar decisões difíceis sem transformar seus cidadãos em inimigos uns dos outros.

O desafio não é construir mais rápido. É decidir melhor — para que aquilo que for construído possa também ser reconhecido como legítimo.