Mineração em Terras Indígenas: 38 anos de impasse constitucional

 

Por Sergio Leitão, diretor-executivo do Instituto Escolhas

Decorridos trinta e oito anos da promulgação da Constituição Federal de 1988, permanece sem regulamentação o artigo 231, § 3º, que estabelece as condições para que ocorra a mineração nas terras indígenas. De lá para cá, mudaram a economia, o papel estratégico dos recursos minerais, a representação política dos povos indígenas e a própria dinâmica das instituições brasileiras, que terão que dar conta da tarefa de resolver o impasse ou deixá-lo por muito mais tempo no estado de latência em que se encontra.

A falta da regulamentação não significou, entretanto, a ausência da exploração mineral nas terras indígenas, como se poderia esperar de uma atividade que não recebeu as regras pelas quais o Estado determinaria as condições para o seu funcionamento. Nesse período, houve uma expansão desmedida do garimpo ilegal na Amazônia, causando graves danos ambientais e violações dos direitos indígenas.

O tema ganhou novos contornos com a agenda dos minerais críticos e da transição energética, bem como da produção de fertilizantes para a segurança alimentar, indo muito além do debate entre mineração e direitos indígenas, como se deu na Assembleia Nacional Constituinte em 1987 e 1988. A análise do problema agora envolve questões de governança constitucional, autonomia dos povos indígenas, soberania mineral do país e a real capacidade do Estado de mediar interesses legítimos e conflitantes.

O artigo 231 da Constituição Federal representou uma mudança histórica na relação do Estado brasileiro com os povos indígenas, rompendo com a visão assimilacionista que predominara anteriormente e reconhecendo aos povos indígenas direitos originários sobre as terras que tradicionalmente ocupam, estabelecendo o dever do Estado de protegê-las e garantir sua reprodução física e cultural.

Ao mesmo tempo, a Constituição permitiu a exploração mineral em terras indígenas, estabelecendo, de acordo com o artigo 231, § 3º, que isso só seria possível mediante autorização do Congresso Nacional, com a escuta das comunidades afetadas, que teriam direito a receber uma participação nos resultados da lavra, o que viria a ser regulado em lei, o que ainda não ocorreu. Esse arranjo foi o resultado da intensa disputa que aconteceu durante a Assembleia Constituinte sobre como assegurar a proteção das terras indígenas sem bloquear o aproveitamento dos recursos minerais existentes no subsolo.

A Constituição de 1988 é, ao mesmo tempo, uma carta de ampliação de direitos e um pacto político construído entre diferentes forças sociais e institucionais, malgrado o peso de cada uma delas. No caso dos direitos indígenas, ela representa uma ruptura histórica ao abandonar a ideia de integração forçada e reconhecer os povos indígenas como sujeitos de direitos. Isso exigiu que se levasse em consideração as limitações impostas pelas questões relacionadas ao aproveitamento de recursos naturais existentes nos territórios indígenas. O resultado foi o que permitiu a mineração em terras indígenas, submetendo sua realização a condições rigorosas.

Houve inúmeras iniciativas de regulamentação do tema ao longo dos últimos anos. Já em 1989 surgiram as primeiras iniciativas, como o Projeto de Lei (PL) 110/89, do senador Severo Gomes, seguido do PL 2057/91, dos deputados Aloizio Mercadante, Fábio Feldmann e Nelson Jobim (entre outros). Elaborado pelos advogados Ana Valéria Araújo, Juliana Santilli e Sergio Leitão, do Núcleo de Direitos Indígenas (uma das organizações que deram origem ao Instituto Socioambiental), o PL tinha como objetivo substituir o Estatuto do Índio, tratando também da mineração em terras indígenas.

O governo Bolsonaro enviou o PL 191/20 para a Câmara dos Deputados propondo regulamentar a mineração, a exploração de hidrocarbonetos e o aproveitamento de recursos hídricos em terras indígenas para geração de energia. O PL recebeu críticas de organizações indígenas que apontaram o risco do enfraquecimento do direito de consulta prevista pela Convenção 169 da Organização Internacional do Trabalho (OIT). O Instituto Brasileiro de Mineração (Ibram), presidido à época por Raul Jungmann, se manifestou contrário ao projeto. O presidente Lula, tão logo assumiu o governo em 2023, retirou o PL da Câmara dos Deputados.

Esses projetos demonstram que iniciativas de regulamentação da mineração em terras indígenas acompanham a vida da Constituição desde 1989. A mais recente delas é de autoria do senador Dr. Hiran, de Roraima, que protocolou no Senado o PL 2608 no dia 26 de maio deste ano.

O artigo 231 da Constituição estabeleceu que as comunidades indígenas deveriam ser ouvidas antes da autorização para exploração mineral. Com a incorporação da Convenção 169 ao nosso ordenamento jurídico, que assegura o direito à consulta prévia, livre e informada sobre medidas administrativas e legislativas que possam afetar os povos indígenas, o debate ganhou uma nova dimensão. A questão deixou de ser apenas como realizar essa escuta e passou a envolver o significado desse direito de consulta prévia, surgindo uma série de discussões sobre: Qual é o alcance da consulta? Ela constitui apenas um mecanismo de participação e diálogo? Pode produzir um efeito vinculante capaz de impedir determinada decisão estatal?

Entre organizações e juristas indígenas consolidou-se a compreensão de que a consulta não pode ser reduzida a uma formalidade administrativa, devendo assegurar participação efetiva dos povos afetados nas decisões que envolvam seus territórios e modos de vida. Por outro lado, setores econômicos passaram a defender a necessidade de regulamentar os seus procedimentos, definir seus critérios, etapas e efeitos, evitando interpretações que transformem a consulta em um poder de veto sobre decisões que permanecem submetidas às competências constitucionais do Estado.

Esse debate revela que a discussão atual envolve também a definição do significado concreto da participação indígena prevista na Constituição Federal e nos tratados internacionais incorporados ao ordenamento jurídico brasileiro, envolvendo outros interesses econômicos que vão muito além da mineração, como é o caso das obras de infraestrutura.

Durante muito tempo se idealizou que a ausência de regulamentação significaria a não realização de atividades de exploração mineral em terras indígenas. Porém, a inexistência de uma lei específica não eliminou a pressão econômica sobre esses territórios. Ao contrário, ocorreu a expansão do garimpo, com a destruição de áreas de floresta, contaminação de rios, violências e danos à saúde. A invasão da Terra Indígena Yanomami pelo garimpo é o exemplo mais conhecido dessa realidade, demonstrando que a falta de regulamentação não se traduziu na ausência de exploração. Segundo o Mapbiomas, em 1985 o garimpo ilegal de ouro nas terras indígenas ocupava 1.529 hectares.  Em 2022, essa ocupação somava 25.243 hectares, um crescimento de 16,5 vezes (ou de 1.551%).

Desse modo, o debate não deve considerar apenas os riscos associados a uma eventual regulamentação da mineração nas terras indígenas, mas também os riscos produzidos pela permanência de uma situação sem regras claras, o que acaba estimulando a presença de quem se aproveita da falta de controle do Estado para expandir suas atividades ilegais. Esse fato só se agudiza com a presença do crime organizado na Amazônia, o que deveria ensejar a discussão sobre como empresas, movimentos sociais e a sociedade civil podem estabelecer alianças para fazer frente ao avanço das atividades criminosas na região.

Um bom exemplo do que pode resultar dessa união de esforços é o que foi feito pelo Ibram e pelo Instituto Escolhas no combate ao garimpo ilegal, que levaram ao reconhecimento da inconstitucionalidade da presunção de boa-fé pelo Supremo Tribunal Federal (STF), bem como da exigência da Nota Fiscal Eletrônica por parte da Receita Federal, medidas que provocaram um choque no comércio de ouro no Brasil. Isso levou a uma redução em mais de 80% da produção de ouro registrada pelos garimpos em 2025, em comparação com o ano de 2022, quando a exploração ilegal se encontrava em seu auge.

A transição energética global aumentou a relevância estratégica de minerais críticos para tecnologias de baixo carbono, ao mesmo tempo que crises internacionais recentes revelaram vulnerabilidades do país no caso dos fertilizantes, com forte dependência externa de um insumo que é fundamental para a nossa agricultura. Até então, a discussão sobre mineração em terras indígenas era feita entre povos indígenas e mineradoras. A criação de um grupo de trabalho no Senado sobre a regulamentação do artigo 231, capitaneado pela senadora Tereza Cristina, ex-ministra da Agricultura, liderança do setor agropecuário, mostra que isso mudou.

A aproximação entre mineração, agronegócio e setores preocupados com fertilizantes e segurança alimentar cria uma correlação de forças bem distinta daquela quando se deu a elaboração da Constituição. Também é necessário reconhecer que a representação política dos povos indígenas hoje é muito diferente da que existia em 1988. Na Constituinte, embora lideranças indígenas tenham participado de mobilizações importantes, a presença institucional e a capacidade de incidência política eram muito menores. Atualmente, existe um Ministério dos Povos Indígenas, organizações indígenas estruturadas, lideranças nacionais, advogados indígenas, participação em espaços institucionais e crescente capacidade de intervenção política e jurídica.

A ausência prolongada de regulamentação, como tudo de importante nesse país, levou o assunto ao STF. Em decisão do ministro Flávio Dino, no Mandado de Injunção relacionado ao artigo 231, § 3º, de autoria da Coordenação das Organizações Indígenas do Povo Cinta Larga, foi reconhecida a existência de uma omissão legislativa do Congresso Nacional quanto à regulamentação da matéria. Na decisão, o ministro ainda concedeu prazo de 24 meses para que o Congresso Nacional legisle sobre o assunto, estabelecendo parâmetros provisórios para a exploração mineral pelos Cinta Larga em suas terras enquanto a regulamentação não for aprovada.

A iniciativa dos Cinta Larga reivindicando que a Constituição seja regulamentada para que possam exercer direitos nela previstos demonstra que nem todos os povos indígenas são contrários à exploração mineral. Esse caso, tratando da autonomia dos povos indígenas na gestão das atividades econômicas em seus territórios, faz ressurgir, tal como já tinha acontecido durante o período da Constituinte, o debate sobre os povos indígenas realizarem atividades de mineração.

A ausência de regulamentação criou uma situação de latência institucional. A questão permaneceu aberta, mas frequentemente tratada como se pudesse assim permanecer, indefinidamente. A experiência institucional brasileira demonstra que determinados temas podem permanecer adormecidos durante longos períodos, sem solução. Contudo, quando retornam ao centro da agenda política, aproveitando janelas decisórias de curta duração, frequentemente produzem decisões rápidas que geram efeitos duradouros.

Isso se torna especialmente relevante em face do ambiente político que estamos vivendo. O Congresso Nacional tornou-se mais autônomo e mais influente na definição da agenda legislativa, ao mesmo tempo em que os governos passaram a enfrentar maiores dificuldades para contar com maiorias parlamentares estáveis que apoiem suas iniciativas. Essa transformação ajuda a explicar como propostas relacionadas à mineração em terras indígenas voltaram a ganhar espaço político mesmo em um governo, como o atual, que mantém posições historicamente mais próximas das pautas indígenas.

Cabe perguntar por que não houve um esforço para se fazer essa regulamentação em governos progressistas e fortalecidos politicamente, como foi o caso das presidências de Fernando Henrique Cardoso e de Lula, especialmente em seu primeiro e segundo mandatos, quando o Poder Executivo tinha instrumentos para um relacionamento com o Congresso que evitava surpresas desagradáveis na hora da votação de temas espinhosos. Isso desapareceu e até mesmo o poder de veto do presidente foi enfraquecido, visto que agora os vetos são derrubados como nunca se viu antes na história do relacionamento entre o Executivo e o Legislativo no país.

Por isso, a preparação técnica, jurídica e política dos diferentes atores envolvidos torna-se essencial para quando esse momento chegar, sem que seja dado o aviso prévio para tanto. A expectativa de que o tema da mineração em terras indígenas possa permanecer sem definição talvez já não corresponda à realidade constitucional e política observada atualmente.

O debate já não pode ser reduzido apenas à pergunta sobre ser a favor ou contra a mineração nas terras indígenas. A questão central tornou-se mais ampla e passa a ser como construir um arranjo institucional capaz de compatibilizar direitos indígenas, proteção ambiental, autonomia dos povos indígenas, segurança jurídica, soberania mineral e interesses estratégicos associados aos recursos existentes no território brasileiro.

O desafio contemporâneo não é repetir o debate de 1988. É compreender as questões de 2026 e construir respostas compatíveis com elas, especialmente quando se verifica que a Constituição deu ao Congresso Nacional, que a cada legislatura só piora a qualidade da sua representação política, a tarefa de autorizar a realização de atividades minerárias nas terras indígenas.

É preciso evitar a tentação de apostar que o estado de latência da regulamentação do Artigo 231 vai perdurar para sempre, o que justificaria um estado de suspensão diante das difíceis escolhas políticas que precisam ser feitas para resolver o impasse. A falta de regulamentação não impediu que os povos indígenas vivessem o inferno do garimpo ilegal em suas terras. O desafio é construir propostas e alternativas para evitar que a regulamentação da mineração conduza ao mesmo destino.